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數字政府治理的理論邏輯與實踐路徑

樓主:水科技博覽會 時間:2021-02-12 08:05:30

cda大數據分析師認證

一、數字政府治理的理論視閾

數字化生存中的國家治理到目前為止,有關數字政府治理,還沒有形成一個共同的理解。戴長征、鮑靜認為:“數字政府”并非僅僅是指政府辦公流程的“數字化”和政務處理的“電子化”,其真實含義更多是指政府通過數字化思維、數字化理念、數字化戰略、數字化資源、數字化工具和數字化規則等治理信息社會空間、提供優質政府服務、增強公眾服務滿意度的過程。相比于農業社會和工業社會的統計管理,“數字政府治理”更加強調數據融通和以人民為中心的“智慧服務”。徐曉林將之理解為:“數字治理不是信息通訊技術(ICT)在公共事務領域的簡單應用,而是一種與政治權力和社會權力的組織與利用方式相關聯的社會—政治組織及其活動的形式,它包括對經濟和社會資源的綜合治理,涉及如何影響政府、立法機關以及公共管理過程的一系列活動。”

韓兆柱提出:數字時代的治理意味著復雜的整體性變革,而各種變革的中心是信息技術的發展與信息處理能力的提升,信息技術通過影響公共部門與私人部門的行政作業流程,改變公民參與的方式和提高公民解決社會問題的能力,從而影響政策結果。這些解釋從不同角度對數字政府及其治理做出了闡釋。數字政府治理仍然可以說是一個“模糊”的概念,在基于信息技術的公共管理理論“萬花筒”之中,數字政府治理不可避免地與公共部門信息技術應用的其他概念存在交叉和重疊,但其真正的意義卻在于它作為一個“新”的理念和實踐領域所具有的規范性和獨特性。

首先,數字政府治理是公共部門信息技術應用“演進”的一個概念和領域。信息技術革命不是一蹴而就的瞬間,而是一個不間斷的波浪式發展過程。“摩爾定律”生動揭示了信息技術變革的頻率,近年來云計算、大數據、物聯網、移動互聯網和人工智能的出現和發展,信息技術創新呈現出不斷加速、日益多樣化和向社會生活各個領域深度滲透的趨勢,與此相應,有關公共部門信息技術應用的概念也不斷更新,從電子政府、電子治理到移動政府、智慧治理,再到數字政府、數字治理,新的信息技術創造的無限可能推動與之相關的公共管理理論呈現出一種不斷豐富和深化的發展邏輯。

如:從概念本身來說,“電子政府”強調“電子化”,側重于網絡、信息管理系統、計算機等技術工具在政務中的應用。“電子治理”關注“電子”對于“治理”的融入,將“公共事務的信息技術應用視角延伸到更廣闊的社會,反映了政府與社會之間新的關系模式的建構”;移動政府“將移動通信網絡作為提高效率服務的新渠道,將移動手機作為向社會公眾提供信息、服務、參與機會的新手段”,“因應技術進步和用戶需求自電子政府派生出來,成為電子政府的新的子域和有益補充”;智慧政府關注以人為本的公共治理智能化水平的提升。數字政府最初與電子政府具有一定的通用性,經常被作為“電子政府”的同義詞而交互使用,但隨著“大數據”“人工智能”的出現和發展,數字政府開始側重于政府在數字化的環境中運行,蘊含了一種以大數據環境和數據的智能化應用為基礎的政府治理方式。從電子政府到數字政府治理的發展,體現了用最有效的技術工具來實現和創造更好的公共治理的持續努力,反映了技術與治理之間不斷融合互動所激發出的變革動力和所創造的新的治理愿景。

其次,數字政府治理的理論范疇是數字化環境中的數字政府構建及其對數字國家、智慧社會的治理。如果說電子政務的外部支持環境是電子商務、電子社區,電子治理的治理依托是國家治理和政府治理,數字政府治理所面向的就是數字國家、智慧城市和智能社會。在數字化的時代,云計算、大數據、移動互聯網、物聯網、可穿戴計算機設備和人工智能進一步改變了我們獲得信息、與人交流、組織活動、獲得服務的方式。在強大的信息技術支撐下,各種信息都能以數字化形式自動采集、整合、存儲、管理、交流和再現,“分隔于全球各個不同地理空間、不同時區的各個人類個體和群體越來越高度互聯、高頻互動,社會生活的方方面面、世界的角角落落正在加速進入全面‘數字化’”,“我們身處數據驅動的全球社會中”。全球性、整個國家和社會的數字化創造出了政府治理所必需面對的一個新的數字化環境,使基于信息技術和數據的政府治理與外部環境之間,不再是傳統的雙向或多邊的互動,而是置身其中,彼此融入。在此意義上,數字政府治理響應了數字時代社會發展的內在需求,與數字地球、數字國家、智慧社會的全球治理和國家治理變革具有密切的關聯性與同構性。

最后,數字政府治理的愿景是一個無所不在、高度關聯、深度滲透的數字治理模式。數字政府治理是基于數字政府對數字空間的治理。“在萬物互聯的語境下,數據不再僅僅是人類思維獨有的實體產物。智能終端與‘可穿戴’計算設備的出現,使得人類的行為、位置、生理數據等都成為可供記錄和分析的精準數據,而任何物品都成為數據產生的節點,并開始反映出客觀世界的部分。數據,成為客觀世界的映射。”

就此而言,由于我們生活的諸多方面都與公共事務及其治理緊密相連,數字政府治理的語境將是對數據和數據創造的“鏡像世界”,包括了數字化的所有過程和行為。在數字化時代,數據賦予了人類對數據認知的創新能力,也進一步打開了人類在數據利用方面的想象空間,“數據將是一種新的能源。與互聯網相關的所有技術、應用、模式、政策的創新都將圍繞這種新‘能源’展開”。在數字政府治理模式中,數據的存在就是數字政府治理的存在,數字政府治理以數據治理的方式滲透和伴隨社會生活的整個過程,體現了基于數據的政府治理的廣泛性及其與經濟社會各個領域的高度關聯性。

二、數字政府治理的目標指向:從推動變革到創造價值

如果說電子政府構建更強調推動政府治理變革的內生價值,數字政府治理則側重于數字政府與數字國家、數字經濟、數字社會、數字生活之間的包容性和共享的發展。梳理公共部門信息技術應用的歷史,我們會發現,在技術與制度的結合上,矛盾與沖突是一種常態,“社會公眾經常會對革命性的新技術產生畏懼情緒,而既得利益者則會拒絕革命性的新技術,這已經被不斷取代的技術范式所證實”。美國學者達雷爾·韋斯特認為:“無論哪種政治體制,許多政府官員對于改革是很保守的。大部分政治和經濟的利益群體通常會減緩技術創新的速度而不是迫不及待地接受新技術,直到這些人認定自己的切身利益受到了充分的保護。這種方式將技術帶來的危險降到最低,并強迫技術適應當前的權力結構而不是另尋出路”。VishanthWeerakkody,ZahirIrani,HabinLee系統回顧Scopus在線數據庫的電子政府領域的132項實證研究發現:任何數字政府系統的成功,都取決于其在實施和采用上的成本節約、為系統接受者提供的好處以及在操作系統時的任何相關風險。

因此,在信息技術驅動的政府治理變遷中,存在一個悖論,即:信息技術的應用只有在與之相適應的政府組織、制度和文化變遷作為條件的前提下,才能夠發揮其全部潛在能力和變革性影響;政府組織缺乏理性利用信息技術的激勵因素,政府理性應用信息技術的動力,依賴于已有項目的成功和信息技術在改善政府治理中所顯示出的能力。

通常存在幾個難以解決的問題: 一是 政府一般無意將信息技術視為基礎體制變革的工具,它所強調的信息技術模式是基于日常管理和服務傳遞的而不是用以體制改革的。 二是 政府領導人在職期間,更愿看到提高效率的“速效方案”,他們經常不理解需要完成數字化轉型的長期投資,或者涉及管理和執行轉型變革中必不可少的費用。 三是 政府往往沒有很好的數字化能力,自身的專業技能水平也存在一定的差距。 四是 公共部門通常缺少支持改革的有利文化和環境,特別是當技術驅動的改革努力沒有立竿見影的效果時,改革很難開展下去。

數字政府治理具有兩個方面意涵: 一是 數字政府治理是公共治理數字化的過程和行動。超級計算機、云計算和人工智能的發展,使人類似乎可以將所有數據轉化為有用的信息,相對于網絡社會引發的社會結構的轉變從而重點引發政府職能挑戰與轉型不同,數字化時代更集中體現在政府治理格局、能力與行為方式的轉變。

二是數字政府治理是數字國家、數字經濟、數字社會、數字生活的國家治理形式。“數字治理理論的出發點不僅在于應用信息技術重構公共部門數字化的管理體制,還在于推動社會上整體的數字化進程。”“相比于農業社會和工業社會的統計管理,‘數字政府治理’更加強調數據融通和以人民為中心的‘智慧服務’,而且面對日趨‘網絡化’和‘數據化’的‘數字地球’,數字政府治理體系的建構不僅響應了信息革命下社會發展的內在需求,同時也與全球治理體制變革具有密切的關聯性與同構性。”

與“傳統”公共部門信息技術應用的愿景——連通的服務、一站式政府、數字化民主和參與式治理相比,數字政府治理是基于信息網絡系統、大數據環境和智能化應用,強調數據作為治理資源的價值創造,以及圍繞數據價值創造的治理變革和創新,是公共治理對社會整體的運動。如何在根本上提升技術與數據驅動的政府變革,并增加與政府治理變革與社會發展之間的協同,數字政府治理在這一問題上提供了一個新的途徑。

一方面,數字政府治理以價值創造為公共治理的制度創新創立環境和提供動力。一般來說,技術的社會影響總是滯后于技術創新本身所具有的能力。“因為社會所受到的影響要比技術上滯后幾十年,真正的革命不會是一個從A點到B點的有序過渡。相反A點到B點之間可能經過一個長期的混亂。在此混亂時期,舊的體系已經崩潰,而新的體系尚未確立。”公共部門應用信息技術也通常落后于私營部門,相對于新的技術產生的社會影響而言,政府治理對外部環境變化的回應,通常不是引領性而是跟隨性的。如何增加政府對于技術和數據驅動的治理變革的內生動力,而不是依靠于不夠穩定的政治領導的強勢推動是一個重大問題。在數字時代,“數據之于信息社會就如燃料之于工業革命,是人們進行創新的力量源泉”。

由于數據產生和流動于政治、企業、社會和公民之間的行動網絡之中,在構建數據環境,對數據實施有效的深度開發、有效管理和全方位實踐應用的過程,就是創造價值的過程,既包括效率,也包括經濟價值和社會價值,這一互動的過程將增進數字政府與數字化的商業、社會和生活之間的連接,是一種增量的發展。通過數據共享增進經濟轉型與增長,改善社會治理,增強公共管理和服務提供的智能化、個性化和精準度,創造政府與公民之間的合作的伙伴關系,有助于超脫就改革而改革的局限,以創新和增長來創造變革的情境,增進變革的動力。

另一方面,數字政府治理要創造數字政府與數字國家、數字社會、數字生活的共同價值。政府治理的價值一般包括:更高的效率,以公民為中心的服務和回應力。數字化的價值則包含了隨時隨地、便捷有效、智能化、可預測、合作的伙伴關系、統合的創造、無障礙的流動和持續改進。在數字化生存中,“數據已經成為一種新的類似貨幣或黃金的經濟資產類別”,“數據成為了原始生產資料,成為了一種具有經濟和社會價值的新資源”。當前,數字化和大數據正在各個領域幫助人類創造價值。重新定義商業模式:亞馬遜、谷歌、阿里巴巴、Facebook通過對用戶的信息分析,解決公司的精準營銷和個性化推薦;IBM、惠普等公司通過整合“大數據”的信息和應用,組合硬件加軟件,以數據整體解決方案的形式來提供管理理念和策略制定。

數字政府治理是數字政府對全社會的數據產生、流動和應用進行治理,不僅要賦予公共組織新的認知能力,有效提升應對和解決不斷變化、日益復雜的經濟社會問題及其挑戰的能力,而且要以數據為紐帶,在數據共享、應用、開發中,基于數據的價值,創造政府與企業、社會、公民之間的共同價值,包括智能化的服務、合作關系、共同的創造、行動和責任共同體的構建,等等。

三、數字政府治理的實現條件:數據的無障礙流動與智能化應用

公共部門信息技術應用是技術與組織、制度和文化不斷互動,相互影響的過程。盡管技術驅動的政府治理變革需要與之相適應的組織、制度和文化變革為其提供基礎條件,已經成為一個共識,但在各種理解中還存在一個分歧,即新環境下的治理變革,技術的角色定位是什么?

一種觀點認為以互聯網為中心的信息技術革命是人類社會發展演進的一個根本性變革,信息技術的邏輯對政府治理變革是主導性和本質性的。英國學者安德魯·查德威克強調,即使嚴格從技術創新的角度來講,互聯網也具有更廣泛的社會、經濟和政治意義,并指出:“信息文明的社會形態,最重要體現在人類行為模式、社會結構和社會規范體系的變遷上。這是一個信息技術逐漸建立自己的規則,建立自己新的行為方式,并將這些逐漸制度化的復雜的互動過程。”

另一種觀點認為信息技術在本質上是一種服務公共治理的理性設計和理性發展的工具或是途徑。公共行政的制度框架始終是同目的理性活動系統(信息技術工具的活動)相區別的。政治權力、利益關系,以及制度和文化仍然決定著公共領域信息技術應用的方向、作用、范圍和速度,“政府治理制度具有將信息與通訊技術塑造成演化性現實的革命性潛力”。

如果按照第一種理解,數字政府治理的實現在根本上源于我們生活的社會數字化程度。在一個生產或促進數字技術、信息的特殊制度和社會環境下,數據驅動的治理最后能否很好的呈現,取決于實際應用的效果。信息技術決定不了行政改革的結果,技術進步可以塑造社會環境,同時也在被社會環境所塑造。信息技術進步引發的行政改革能取得什么樣的結果,實際上被整個社會生態環境所決定。根據第二種觀點,數字政府的實現將取決于政府治理與技術進步之間的契合程度。技術不會決定默認數字化改革舉措的結果。數字化變革的重要議題如政治領導、制度設計、實現數字轉型、克服數據服務的有限接納等,不會被技術本身解決,但是會被每個國家默認和施行數字化政策的政治和行政生態決定。

這兩種觀點都夸大了其中一個方面的作用,數字政府治理的實現,將是共同作用的結果。數字政府治理的載體和途徑是全社會的數據,從這方面講,數字政府治理在一開始就不局限于公共部門的數字化變革。數字政府治理認為,數字政府及其治理的實現取決于數字技術自身的能力、政府接受數字化的主動設計和選擇,以及經濟社會生活數字化變遷的互動。

在現實中,數字政府治理面臨兩個看似相互對立又“和諧”共存的矛盾:一是萬物互聯與數據割據。一方面是信息技術泛在性的不斷增強,另一方面是由于“部門”利益、地方主義和過時的制度所導致的數據不能互聯互通持久而根深蒂固的存在。 二是 大數據環境的事實存在和大數據應用的步履蹣跚。任何資源的價值展現都離不開特定的環境,大數據的價值并非與生俱來而是應用創新之結果。就社會整體而言,我們已經進入了大數據的時代,但到目前為止,基于大數據的價值創造仍主要限于商業領域。亞馬遜、谷歌、蘋果、臉書、阿里巴巴等企業正在成為大數據的擁有者和使用者,但國家治理、政府治理、社會治理中的大數據應用仍進展緩慢。這兩個問題也是影響和制約數字政府治理實現的關鍵??梢?,要實現真正的數字治理,還有很長的路要走。

首先,從泛互聯網化到數據的無障礙流動?;ヂ摼W的普及已經成為現實,大數據時代也在悄然來臨,然而,從萬物互聯到數據的無障礙流動,并不是一種因果關系的必然。電子政務發展之初所遇到的“職能”壁壘、“信息孤島”,到了今天仍廣泛存在。在數字時代,以數據化展開的活動將成為經濟社會生活的主流,數據從原先僅具有符號價值逐漸延伸到同時還具有經濟價值、科學價值、政治價值等諸多價值的重要資源,如何增進數據融合,實現價值的創造,打破數據隔離和數據孤島,實現數據開放共享就成為首要解決的問題。

Yu-CheChenandJoohoLee對美國大都市區都市規劃組織(MPO)的研究發現,基于協作數據網絡的有效數據共享是創建城市交通綜合視圖,實現交通改善的基礎性的必要條件,基于數據分析的決策支持服務網絡對改善跨區域公共服務績效有著根本性的影響。數據無障礙流動是全社會數據流動與應用的前提和基礎,它在本質上是一個國家治理問題,依托于在明晰數據產權、保障數據安全的前提下實現數據的開放共享和合作應用,是創造數據環境、管理數據資源、提高數據使用效率的復雜行動。

就目前而言,它包括如下迫切的行動:一是進一步打破數據割據和數據孤島。數據割據和數據孤島現象是阻礙數據開放、融合、流動的主要因素,不僅制約了電子政務的發展,也是對數據資源的極大浪費,并增加數據安全防范的難度。數據治理在本質上是一個國家治理問題,因此消除數據割據、數據孤島,仍需頂層設計,應當優先選擇國家治理面臨的緊迫和重大問題,把數據集中于經濟轉型發展和社會發展之中,產生“裂變”效應。二是加速構建國家性、戰略性數據資源庫。需要盡快在重要領域形成國家戰略性資源庫,并由此構建數據收集、匯總和應用的治理體制。三是構建全社會數據開放共享體系。以電子政務、智慧城市為基礎,加快公共數據集中和共享,建立數據確權、分類、流通、交易機制,推動公共數據與企業積累的社會數據之間的共享共治。

其次,大數據的智能化應用。大數據正在各個領域幫助人類創造價值,如百度的搜索、電子商務網站的商品推薦、滴滴的對接、人力資源崗位的匹配,而這背后是人工智能。大數據與人工智能之間存在著互動的關系:一方面,數據是人工智能營養的來源;另一方面,大數據是數據積累的從量變到質變的過程。大數據的產生,需要人工智能進行挖掘分析提煉,有了人工智能對大數據的智能化應用,大數據才具有創造性的價值。人工智能的運用,歸根結底是大數據的積累及洞察,將人類智慧經驗變成客觀的、可觀的、能夠精準判斷的、可以快速學習運用的方式,不斷優化著行為。

在任何有大數據的領域都可以做人工智能。在數字政府治理之中,數據的累積和智能化應用是結合在一起的,大數據是基礎,而智能化應用能夠直接創造價值。如英國新Data.gov.uk,允許公眾訪問匿名數據——包括對“學校、犯罪和健康”——使他們聚集不同線索的信息,尋找規律,產生新的信息作為搜索進展,這些信息已經被用于對基礎設施項目(如新隧道、公路或醫院)需求相關行為的潛在模式進行細化預測。在國家治理中,數字政府治理要通過數據的挖掘和智能化應用,增強國家戰略的科學性和對經濟發展、產業轉型的導向性,并在全球數字治理中,保障和提升中國式治理的影響。在政府治理中,數字政府治理首要是公共服務領域的數字化,在數字中國、智慧城市建設中,實現以公民為中心的公共服務,在提高效率的同時改善公民的服務體驗,并促進公眾與政府的良性互動。

最后,基于國家戰略和民生福祉的數據驅動治理創新。以技術驅動政府改革,以政府改革為數字治理創造條件,這是一個關于技術與治理之間良性互動的理想狀態。但在實踐中,我們經??吹降膮s是信息技術邏輯與政府管理現實之間的矛盾與沖突。政府治理變革是一個充滿不確定性的復雜過程,世界各國的改革實踐證明,根據價值和制度藍圖構想的改革主張只是一種基于主觀愿望的“內生偏好”,無法對制度的現實狀況進行客觀的判斷。以數字化的未來構想來設定政府治理變革的主張可能只是一種主觀愿望。由于數字政府包含并觸及現有政府承擔各種社會關系的角色、功能和活動,數字政府治理的實現必然是長期、漸進、曲折和反復的。在這一宏大的工程和長期的過程中,諸多領域的變革必然不是同步的。優先選擇的應當是兩個方面:

一是經濟發展和國家治理重大問題的數據驅動治理創新。對中國而言,供給側結構性改革、建設創新型國家、實現鄉村振興、推動區域協調發展,這些經濟轉型發展和社會發展的重大問題,都需要數據治理的支持,這些重大問題的數據驅動政府治理創新,將對整個社會的數字化發展和國家治理現代化起到引領和示范性的作用。

二是事關民生福祉的數據支持治理改革與創新。黨的十九大報告提出:“增進民生福祉是發展的根本目的”;2017年12月8日,習近平總書記在中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習時強調:“要運用大數據改善和保障民生,堅持以人民為中心的發展思想,推進‘互聯網+教育’、‘互聯網+醫療’、‘互聯網+文化’等,讓百姓少跑腿、數據多跑路,不斷提升公共服務均等化、普惠化、便捷化水平。”夏義堃對中外政府網站公眾接受與利用狀況的研究結果表明,政府網站的使用率主要取決于網上服務對公民生活品質方面的影響。公眾期望的“未來的網路生活”:“可以隨時在路途中、行進間、任何一家小店,透過任何一項隨身的電子通信用品,與所謂的‘政府’進行互動、申辯、交易或索取資料”。數字政府治理的無形泛在要以合適的生活機制體現出來,通過對民生福祉的改善、促進公眾優質生活和實現公共治理的自主性來展現其對全體國民的意義,為其發展提供持續的動力。

四、結語

數字政府和數字政府治理是一個“新”的概念和領域,與電子政府、電子治理、移動政府、智慧治理等概念和實踐相比,它在理論內涵、范疇和視野上都具有其特定的規范性和獨特性,這既體現了世界范圍內新一輪的信息技術革命對人類生活改造的日益加深,也預示了在技術驅動、數據驅動、智能驅動的背景下,政府治理正在與國家治理、社會治理緊密連接在一起。數字政府治理有助于從一個更廣闊的視閾理解和解決電子政府構建、電子治理發展中遇到的矛盾問題,也在數字政府與數字地球、數字中國、數字社會之間架起了連接的橋梁。數字政府治理蘊含了人類由工業社會、工業文明向數字社會、智能文明演進背景下數字治理共同體的構建,有助于實現社會生活的數字化與國家治理現代化之間的協同。數字政府治理將數據驅動和智能化應用的重點投向經濟增長和社會價值的創造,為解決技術邏輯與公共治理中的行政生態、制度慣性之間的沖突提供了新的途徑。在數字中國、智慧城市、智能社會發展和國家治理現代化中,數字政府治理具有廣闊的發展空間,無論是理論建構,還是實踐領域的選擇,都需要學者們和政府治理的實踐者去共同關注和解決。

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